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环境执法责任亟待细化

发表时间:2018-04-19 来源:中国环境报 作者:鞠昌华 罗岳平

一方面,要在环保部门内部建立起“定责、履责、问责”体系。另一方面,应会同监察部门,依据环境管理工作特点、部门责任清单和监察执法技术规范等,制定《环保部门职责履行及履职免责办法》,保护环保队伍的工作积极性。

《环境保护法》实施以来,我国环境执法得到前所未有的加强,有力打击了环境违法行为。但与此同时,不断拓宽的执法领域、日益繁重的执法任务也使广大环境执法人员面临巨大挑战。特别是近年来随着环境违法事件处罚增多,相关环境执法人员被查处的案例也时有曝光。对此,有部分环境执法人员认为缺乏安全感,甚至产生消极情绪。

当前,全国有6万多名环境监察人员,要面对数百万家工业企业的现场检查、30万多家企业排污费申报和收费工作、1万家国控企业在线监控数据的现场核查﹑16万余件信访投诉案件的现场调查和7万多件环境行政处罚案件的调查取证任务,此外,还要负责大量环境污染和生态破坏纠纷的调处工作。如何在压力和挑战并存的情况下,尽职尽责完成好各项执法工作,切实推动环境质量根本改善?笔者认为,当前,亟待细化环境执法责任,保护好环境执法队伍工作积极性。

首先,科学界定职责范围。要制定好具体细则,厘清环境监管职责边界,明晰尽职界限。建立环保部门责任清单,明确环保部门与其他政府部门和被执法企业的责任界限。比如,地方党委和政府应对环境质量负责,要深入推进“一岗双责”。同时,明确住建、规划、经信、水利、农业等部门环保工作责任。环保部门应负的是监管责任,而排污企业应负的是主体责任。对存在职能交叉的工作,要结合相关部门的工作职责及特点,本着有利于整体协调的原则,明晰履职边界,减少扯皮。

由于一些环境事件的不可预见性,可能会发生环保部门在尽职后仍然发生环境事件和银河体育官方客户端质量波动的情况,因此必须完善相关制度。有些是企业干扰、存在不可抗力、抽查规律本身缺陷等原因造成的,对于这些情况,应实事求是地予以认定。一方面,要在环保部门内部建立起“定责、履责、问责”体系。另一方面,应会同监察部门,依据环境管理工作特点、部门责任清单和监察执法技术规范等,制定《环保部门职责履行及履职免责办法》,保护环保队伍的工作积极性。

其次,合理配强监察执法力量。许多违法问题未能及时发现与监察执法能力不足有直接关系。应结合省以下环境监察机构垂直管理改革,完善设备配置,全面开展技能培训,走出基层环保部门废气靠闻、废水靠看、噪声靠听、废渣靠摸、执法靠说的窘境。同时,通过双随机等手段提升监管效率。受当前人力、物力等客观条件限制,部分地区的监察执法工作无法全面覆盖,应以双随机等办法提升监管效率,从而使有限的监察执法力量最大限度地提升执法覆盖和加大震慑力度。

第三,提高监察执法工作的科学性和规范性。科学制定监察管理计划,根据本地区环境保护工作任务、污染源数量、类型和《环境监察办法》等规定规范,考虑客观条件,将工作任务落实到责任部门和责任人,并细化工作要求和进度安排。要规范监察执法流程。依据《环境监察办法》等规定和技术规范,规范监察执法的检查、处理流程,以流程保障执法的全过程步骤不遗漏、部位全覆盖、事项全检查。

比如,监察执法人员每一次现场执法都要有文字记录、照片或录像,做到现场有笔录、发现问题有处理意见、处理有结果、笔录有签字,工作的每一个步骤和环节都留有痕迹。再比如,可参考司法案件领导干部干预记录留底经验,在查处环境违法企业时,如遇到外部或内部干预,在执法案卷中留下干预痕迹证据等。

第四,加强内部稽查和外部监督。要结合省以下环境监察机构垂直管理改革,加强上级机构的指导,强化对下级机构的稽查管理工作。及时对不合规的监察执法行为提出稽查整改意见,通过内部纠错机制的建立健全,规范监察执法行为,避免问题最终暴发后被追责。要通过信息公开规范监察执法工作。通过公开重点监控企业名单、排污费征收、行政处罚等执法信息,或主动邀请媒体和公众参与环境执法,可有效规范监察执法自身的工作,有利于公众更好理解、支持环境执法工作,减少社会上对环境执法工作存在的误解,减轻环境事件发生后的舆论压力。

第五,逐步推广环保部门法律顾问制度。目前,一些地方环保部门已经建立法律顾问制度,通过这一制度的实施提高了监察执法前期预防、中期监督、后期保护水平。但总体上,我国地方环保部门法律顾问制度建设仍较为滞后。因此,应加强法律顾问制度建设,在前期加强对监察执法人员的法律教育,并直接参与到年度监察工作计划中,做好相关法律审查,避免法律风险;中期参与到对监察执法行为的监督工作中,必要时提出整改意见;后期加强对监察执法人员的法律保护,参与到履职监察执法人员被追责时的法律意见及辩护等工作中,维护监察执法人员的权益。

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